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El SEPBLAC como Unidad de Inteligencia Financiera en el Reglamento

El SEPBLAC como Unidad de Inteligencia Financiera en el Reglamento

Reflexiones sobre la UIF española por Fabián Zambrano Viedma

martes 13 de octubre de 2015, 18:29h

(Art. 67 del Real Decreto 304/2014, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.)


El Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (SEPBLAC), tiene la condición de Unidad de Inteligencia Financiera única dentro del territorio nacional, pero al mismo tiempo es la Autoridad supervisora en materia de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, y la Autoridad de ejecución de las sanciones y contramedidas financieras internacionales, según el Art. 42 de la Ley 10/2010.

Analicemos seguidamente la primera de estas tres funciones legales: Unidad de Inteligencia Financiera

El SEPBLAC conforma la Unidad de Inteligencia Financiera española, UIF (en inglés FIU), siendo uno de los dos órganos de apoyo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, según el Art. 45 de la Ley 10/2010.

Esta característica FIU específica del SEPBLAC, es consecuencia directa de los compromisos internacionales adquiridos por España para la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.

La colaboración internacional en la prevención del blanqueo de capitales se inicia a partir de una iniciativa adoptada en la cumbre de los siete grandes celebrada en París en el año 1.989, en donde se decidió crear un Organismo intergubernamental que se denominó “Grupo de Acción Financiera Internacional” (GAFI) .

Este organismo intergubernamental tiene como propósito, el desarrollo y la promoción de políticas nacionales e internacionales para combatir el Blanqueo de Capitales y la Financiación del Terrorismo. Actualmente cuenta con 36 miembros plenos (34 jurisdicciones y dos organizaciones internacionales), 8 miembros asociados (grupos regionales estilo GAFI), y 25 miembros observadores, constituidos principalmente por organizaciones internacionales con incumbencias directas o indirectas en la materia.

La principal aportación doctrinal de este Organismo a los objetivos de su creación, la constituye un documento, convenientemente renovado en el tiempo, denominado “las 40 recomendaciones”, que ha conseguido que la mayor parte de las legislaciones nacionales e internacionales, en materia de prevención de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, tengan como base los preceptos establecidos en el mismo.

Otro de los resultados prácticos conseguidos por este Organismo, para una efectiva colaboración operativa internacional, es la creación de los FIU´s.

Así, todos los países integrados en el GAFI han ido constituyendo Unidades de Inteligencia Financiera; actualmente existe una red internacional de FIU’s con el encargo, en sus respectivos ámbitos nacionales, de recibir, analizar y presentar a las autoridades competentes, los casos de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo de los que tengan conocimiento.

Los asuntos que circulan entre ellos para su investigación interna o colaborativa, los van obteniendo de los reportes de información que los sujetos obligados de cada País entregan a su respectiva FIU, en cumplimiento de la legislación interna existente en cada uno de ellos.

Los FIU´s son pues, puntos donde se centraliza la información sobre transacciones financieras inusuales o sospechosas, aportadas por los sujetos obligados de todos los países participantes y también, puntos receptores de las declaraciones confidenciales hechas por las organizaciones financieras. Constituyen, por tanto, los instrumentos operativos que los Estados necesitan para contrarrestar el blanqueo de dinero de las organizaciones criminales y del terrorismo internacional.

Nos encontramos ante un mecanismo simple pero muy efectivo, que posibilita la generación de inteligencia compartida sobre movimientos nacionales e internacionales del dinero que financia a la delincuencia. Esta inteligencia debidamente filtrada, es la que se hace llegar a aquellas instituciones que en cada país tienen la capacidad legal de intervenir en el ámbito penal o administrativo.

España es Miembro del GAFI desde el año 1994 y su Servicio Ejecutivo (SEPBLAC), es Miembro del “Grupo Egmont” desde que éste se formó en junio de 1995. Este organismo agrupa a 101 Unidades de Inteligencia Financiera, y tiene como objetivo común fomentar la creación de dichas Unidades, así como la cooperación y el intercambio de información financiera entre ellas.

El SEPBLAC, en marzo de 2002 se incorporó al Proyecto FIU Net, (Red de intercambio de información entre Unidades de Inteligencia Financiera de la Unión Europea), que surgió en junio del año 2000 y que tiene como objetivo el establecimiento de unos canales de comunicación, adecuados y seguros entre las FIU´s de los Estados miembros, para permitir el intercambio de información sobre blanqueo de forma multilateral y automática.

Junto con las notas anteriores debo añadir que, bajo mi criterio, esta es la función operativa fundamental del SEPBLAC, por encima de la propia Supervisión, que podría ser realizada perfectamente por otros organismos de la Comisión. Es por ello por lo que, si no se dotara a este Organismo de los medios necesarios para la “creación de inteligencia”, aunque se potenciara el resto de sus funciones se produciría la deformación funcional del mismo, con la consecuencia de su progresiva ineficacia operativa aún en las tareas de Supervisión, porque éstas perderían, por esta causa, las fuentes de información que son necesarias para impedir la burocratización del control.

La función principal del SEPBLAC, queda perfectamente estructurada en el Reglamento en su Art. 67, aunque sólo de forma teórica.

Artículo 67:

Apartado 1: El Servicio Ejecutivo de la Comisión es la Unidad de Inteligencia Financiera española, siendo único en todo el territorio nacional.

Apartado 4: El Servicio Ejecutivo de la Comisión remitirá, utilizando canales protegidos, seguros y exclusivos el correspondiente informe de inteligencia financiera a los órganos de investigación competentes cuando aprecie la existencia de indicios o certeza de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo. Asimismo, el Servicio Ejecutivo de la Comisión podrá trasladar a la Agencia Estatal de Administración Tributaria aquellos informes en los que se aprecie la existencia de información con trascendencia tributaria y atenderá las peticiones de información de las autoridades legalmente habilitadas.

En el ejercicio de sus funciones de análisis e inteligencia financieros, el Servicio Ejecutivo de la Comisión, sin perjuicio de aplicar las directrices y orientaciones de carácter general de la Comisión y de sus Comités, actuará con autonomía e independencia operativas. En particular, el Servicio Ejecutivo de la Comisión no podrá recabar o recibir instrucciones de ningún órgano respecto del análisis y diseminación de casos concretos, que se realizará con criterios estrictamente técnicos.

Apartado 5: Sin perjuicio de su actividad de análisis operativo, el Servicio Ejecutivo de la Comisión realizará funciones de análisis estratégico con objeto de identificar patrones, tendencias y tipologías, de los que informará al Comité de Inteligencia Financiera, que determinará posibles amenazas y vulnerabilidades en un análisis de riesgo que informará las políticas en materia de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo a que se refiere el artículo 62.1. (Políticas nacionales).

Como podemos ver en la lectura anterior, el Art. 67 del Reglamento, aun reconociendo esta función primordial del SEPBLAC, no profundiza en la organización necesaria para conseguir el objetivo último la misma, que es la obtención de los “informes de inteligencia financiera” a los que la Ley dedica el Art. 46.

Sólo aporta cuatro aspectos que son importantes para esta organización:

  1. Se reconoce al SEPBLAC la autonomía e independencia operativas en las investigaciones.
  2. Se hace mención expresa al análisis estratégico, que es consecuencia lógica del propio análisis operativo, y que es una función que aparece difusa en la letra g) del Art. 45 de la Ley.
  3. Se refuerza expresamente la figura del Director del SEPBLAC, quien ejercerá la dirección de todo el personal que preste sus servicios en dicho Organismo, independientemente del sistema de adscripción o dependencia orgánica, lo que resulta fundamental para el buen gobierno de este Servicio teniendo en cuenta las adscripciones desde los Cuerpos policiales propiciadas por los artículos 68 y 69 del Reglamento y, la adscripción del personal procedente del Banco de España establecida en el Apartado 7 del Art. 67 del Reglamento.
  4. Se establece la forma de contratación del personal con cargo al presupuesto del Servicio Ejecutivo, mediante procedimientos que tengan carácter competitivo y que estén basados en principios de mérito y capacidad, quedando el personal así contratado vinculado al Organismo por una relación de derecho laboral.

Si tenemos en cuenta que en una Unidad de Inteligencia, el elemento fundamental es el personal analista, encuentro que resulta un "hándicap" organizativo el que la contratación del personal del SEPBLAC no se haga directamente por este Organismo y tenga que hacerse a través del Banco de España, porque así está establecido en el apartado 3 del Art. 45 de la Ley 10/2010, que dice lo siguiente: “Las competencias relativas al régimen económico, presupuestario y de contratación del Servicio Ejecutivo de la Comisión serán ejercidas por el Banco de España de acuerdo con su normativa específica, suscribiéndose, a estos efectos, el oportuno convenio con la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias.”

Bajo esta norma tan estricta, que se ha incluido en la propia Ley, la autonomía que realmente tiene el SEPBLAC para contratar analistas queda supeditada a la Comisión y, a través de ésta al Banco de España en razón del Convenio suscrito con aquella, documento al parecer bastante confidencial puesto que resulta complicado encontrar en la Web del Banco de España o en el Portal de Transparencia.

El SEPBLAC, por tanto, es un Organismo bastante encorsetado en la toma de decisiones sobre su estructura operativa, y aunque tenga toda la autonomía en su funcionamiento interno, no tiene la agilidad necesaria para dimensionar su capacidad operativa a cada momento de trabajo, puesto que este tipo de decisiones están sometidas a un procedimiento que obra dentro de los presupuestos generales del Estado de cada año.

Si la generación de “Informes de inteligencia financiera” es la función operativa fundamental del SEPBLAC, este Organismo debería estar dotado de las necesarias infraestructuras humanas y técnicas dentro de una organización interna muy transparente para la Sociedad, lo que propiciaría su continua mejora.

Pero no existe la necesaria transparencia respecto a la organización interna del SEPBLAC. En Internet aparece aún algún organigrama viejo que actualmente está retirado de la página Web del Organismo, que nos ofrece alguna información al respecto:

Según este viejo organigrama, los departamentos de Análisis I y Análisis II, constituirían en la práctica la “Unidad de Inteligencia Financiera”.

Si en el Análisis del proyecto de presupuestos para el año 2016 del SEPBLAC, que ha manejado la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gasto del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, la plantilla de empleados del SEPBLAC para 2016 será sólo de 79 profesionales (en la actualidad son sólo 54 según los presupuestos de 2015), sin contar los de los Organismos colaboradores de los que hablaremos después, colegiremos que el personal que se destinará a los departamentos de Análisis I y II en 2016 posiblemente no llegue a las tres decenas de personas (actualmente serían dos decenas), número totalmente insuficiente para manejar la información que está llegando al Organismo desde los sujetos obligados, desde las autoridades y desde las restantes FIU´s.

Si analizamos las infraestructuras técnicas que la FIU española necesitaría para su trabajo, convendremos en la necesidad de una importante infraestructura electrónica de apoyo, lo que no parece que sea al caso, puesto que la dotación propuesta para el año 2016 es de 229.675 euros, lo que supone un aumento del 7,0% respecto al año anterior, por el contrato de la licencia EDITRAN. La dotación propuesta para el año 2015 fue de 214.730 euros, que supuso un descenso del 61,3% respecto al año 2014, debido a reducción del contrato Open Infraestructure Offering con IBM. Dicha dotación, según el documento de análisis del proyecto de presupuestos de 2015, sólo tenía por objeto atender los mantenimientos de los productos SAP, EAS para la gestión de identidades, Business Objects, Documentum y Analists Notebooks e IBridge, herramientas necesarias pero que resultan insuficientes para la creación de inteligencia en esta materia, especialmente si nos atenemos al volumen de información que ha tenido que ser analizada en 2014.

Según el documento sobre las actividades del Servicio en 2014, publicado recientemente por el SEPBLAC en su propia Web, las comunicaciones de operaciones por indicio en 2014 fueron 4.637, y las comunicaciones sistemáticas 1.503.662, a las que habría que unir la información contenida en las solicitudes de información de autoridades nacionales que fueron 564 y los intercambios de información internacional que superaron los 758.

Tratar de analizar debidamente esta ingente cantidad de información por sólo una veintena de personas, sin poseer las herramientas tecnológicas que serían precisas, aunque efectivamente se tengan algunas de ellas, resulta racionalmente imposible, especialmente cuando el Organismo ha de ofrecer determinados resultados estadísticos, que fueron los siguientes en 2014:

Se cerraron 4.465 operaciones por indicio; se tramitaron 536 solicitudes de información de autoridades nacionales y 653 intercambios de información internacionales.

El trabajo de investigación que supone a dos decenas de personas cerrar 4.465 operaciones por indicio, filtrando e interrelacionando datos, analizando los “modus operandi” de cada una de ellas y alimentando los sistemas de información con los datos de interés recabados, ya consumiría el horario de trabajo de todo el año de ese colectivo, dejando al margen las líneas de investigación que hayan resultado positivas, puesto que en este caso habrá exigido del analista responsable todo su tiempo hasta terminar su “Informe de inteligencia financiera”.

¿Pero qué sucede con el millón y medio de comunicaciones sistemáticas? ¿Sólo las trabajan las máquinas? ¿Qué sucede cuando el filtraje automático ofrece resultados para investigar? ¿De dónde se sacan los analistas?

¿Son también estos los analistas los que han de investigar y tramitar las 536 solicitudes de información de las autoridades nacionales y los 653 intercambios de información internacionales?

Los datos no cuadran, aún con el magnífico equipo humano con el que cuenta el SEPBLAC y con el presupuesto para 2016 de 14,46 millones de euros, lo que supone un aumento frente al presupuesto final del ejercicio anterior del 28,9%; en 2015 fue de 11,09 millones de euros. El equipo humano y tecnológico para su función FIU, a mi juicio resulta insuficiente para poder cumplir con el Art. 46 de la Ley, que se refiere a la generación de Informes de inteligencia financiera y lo que ello implica de trabajo previo de análisis.

Y los datos no cuadran, fundamentalmente, con el tremendo esfuerzo económico que se está exigiendo a la Sociedad española para conseguir información para analizar, porque este esfuerzo no se ve reflejado institucionalmente en la dimensión operativa de la estructura humana y tecnológica que sería necesaria para la optimización analítica de la información recibida.

No dudo en que este esfuerzo era necesario y, reconozco también que se ha conseguido mucho desde 2010 en la concienciación de los sujetos obligados, especialmente de aquellos más sensibles a los costes reputaciones del incumplimiento, que no dejan de invertir para mejorar sus sistemas de control en la materia y para elevar la calidad de sus comunicaciones por indicios y sistemáticas, gracias a la labor de supervisión del SEPBLAC.

Lo que ha de evitarse ahora es que lo conseguido se convierta en humo, porque vaya extendiéndose entre los sujetos obligados la sensación de que el esfuerzo que están haciendo para adaptarse a la Ley y al Reglamento, no se esté rentabilizando de la forma adecuada por las instituciones públicas, con lo que la normativa pasaría a ser considerada como un simple encorsetamiento funcional de sus actividades económicas, pasándose así desde la colaboración operativa que actualmente está muy viva, al simple cumplimiento formal de las normas para evitar sanciones, lo que los alejaría del espíritu y de los objetivos de la Ley.

Para ello resulta necesario hacer más transparente al SEPBLAC, organizándolo y dimensionándolo adecuadamente con el presupuesto necesario, potenciando en primer lugar sus funciones FIU para que así pueda cumplir cada vez mejor con el apartado 2 del artículo 46 de la Ley que dice lo siguiente: “El Servicio Ejecutivo de la Comisión podrá informar a los sujetos obligados respecto del curso dado a las comunicaciones. La información que el Servicio Ejecutivo de la Comisión facilite a los sujetos obligados tendrá carácter confidencial, debiendo sus receptores guardar la debida reserva.” “El Servicio Ejecutivo de la Comisión valorará la calidad de las comunicaciones realizadas de conformidad con el artículo 18, notificando periódicamente dicha valoración a los órganos de administración o dirección de los sujetos obligados.” Este es un trabajo añadido que sólo pueden hacer los analistas de la FIU y que debería sistematizarse para mejorar el funcionamiento de la intercomunicación operativa entre el SEPBLAC y los Sujetos Obligados.

Otro aspecto que tampoco beneficia la transparencia del SEPBLAC es el relativo a las unidades adscritas y a su función real dentro del Servicio, a las que hacen referencia los artículos 68 y 69 del Reglamento.

Según estos artículos, se adscriben al SEPBLAC, la Brigada Central de Inteligencia Financiera del Cuerpo Nacional de Policía, la Unidad de Investigación de la Guardia Civil y la Unidad de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, como colaboradoras en el desarrollo de las funciones de análisis e inteligencia financieros, lo que quiere decir que los miembros de estas Unidades no son analistas propiamente dichos del Servicio Ejecutivo.

¿Cómo se ensambla organizativamente esta colaboración con el trabajo de la FIU? ¿Cuáles son sus funciones?

¿Existen realmente estas Unidades o están sólo sobre el papel?

Como respuesta a ésta última cuestión, la Brigada Central de Inteligencia Financiera del Cuerpo Nacional de Policía parece que existe como unidad estructurada, pero en el resto de unidades resulta dudosa su existencia como veremos seguidamente.

Concretamente la Brigada Central de Inteligencia Financiera está estructurada de forma oficial y depende orgánicamente de la Unidad Central de Delincuencia Económica y Fiscal (UDEF), que se compone de las siguientes unidades operativas: La Brigada Central de Delincuencia Económica y Fiscal, la Brigada Central de Inteligencia Financiera objeto de nuestro análisis, la Brigada Central de Investigación del Blanqueo de Capitales y Anticorrupción, la Unidad Adscrita a la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada y, la Brigada de Investigación del Banco de España.

La Unidad de Investigación de la Guardia Civil, no existe como tal en la Orden PRE/422/2013, de 15 de marzo, por la que se desarrolla la estructura orgánica de los Servicios Centrales de la Dirección General de la Guardia Civil, por lo que el personal adscrito funcionalmente al SEPBLAC con esta denominación en el Reglamento, dependerá orgánicamente de la Jefatura de Policía Judicial de la Guardia Civil, posiblemente de la Unidad Central Operativa (UCO) o de la Unidad Técnica de Policía Judicial, puesto que ambas Unidades, dentro de la Jefatura, tienen entre sus funciones las labores de cooperación con organismos nacionales e internacionales.

No existe, en el organigrama de la Agencia Estatal de Administración Tributaria una Unidad específica que trabaje para el SEPBLAC, aunque sí existe una Unidad de Apoyo a la Fiscalía Especial (Delitos Económicos), por lo que serán funcionarios dependientes orgánicamente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria los que, sobre el papel, conformarán dicha Unidad en cumplimiento del Art. 69 del Reglamento.

Resulta muy importante para la transparencia del SEPBLAC, que la Sociedad conozca la realidad actual de estas Unidades adscritas que aparecen en el Reglamento, su funcionamiento operativo en sus trabajos de colaboración con la FIU española, los límites que tienen en el manejo de la información y de sus fuentes, puesto que la Brigada Central de Inteligencia Financiera, la Unidad de Investigación de la Guardia Civil y la Unidad de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, dependen orgánicamente de sus respectivos Cuerpos y sólo funcionalmente del Director del SEPBLAC, lo que es una situación compleja desde un punto de vista funcional.

Creo que ha llegado el momento, tras el importante trabajo realizado en la Sociedad española por el SEPBLAC, impulsando el cumplimiento de la Ley y del Reglamento, que se pare como institución a reflexionar sobre su propia estructura organizativa, que hasta ahora ha ido haciéndose sobre la marcha, como es lógico, porque no había nada creado anteriormente y, comience a estudiar lo que deba ser cambiado desde el punto de vista normativo para potenciar sus funcionalidades y su organización, hasta conseguir revestirse de un Estatuto interno muy minucioso, como corresponde a la importante empresa de servicios que es, teniendo siempre muy presente su actividad primordial del análisis de la información.

Sólo pedirle que el Estatuto que surja de este trabajo de reflexión interna sea de conocimiento público a través de una buena Web, a semejanza de lo que están haciendo otras agencias españolas con un presupuesto similar, de forma que esta transparencia permita una mejor colaboración y acercamiento de la Sociedad española al SEPBLAC, y especialmente de los Sujetos Obligados que están caminando junto a la Comisión y sus Órganos de Apoyo, en la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.

FUENTE: Autor para ControlCapital.Net . Original en http://fabianzambranoviedma.blogspot.com.es/

Reseña profesional de Fabián Zambrano Viedma

Consultor Senior de Prevención del Blanqueo de Capitales, Prevención del Fraude y Cumplimiento normativo, así como en la organización de estructuras operativas para la prevención y la seguridad en estas materias. Experto en investigación económica, investigacion del fraude e investigacion en ciencias forenses. E-mail : fabian.zambrano.viedma@gmail.com

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